Dimensions éthiques de la fonction publique

Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique

Robert Czerny : discours d’ouverture, le 10 août 2020

 

Je vous remercie de me donner l’occasion de m’adresser à vous sur des questions importantes concernant les relations appropriées et la conduite des travaux au sein du gouvernement canadien.

Mon vif intérêt pour les questions relatives au gouvernement fédéral remonte à près d’un demi-siècle, alors que j’étais fonctionnaire, soit entre 1973 et 1994. Par la suite, une grande partie de mon travail en tant que consultant en gestion et en communications a été réalisée pour des clients du gouvernement fédéral, y compris le parlement. Et depuis dix ans, j’ai été très actif au sein de l’Association des praticiens en éthique du Canada (l’Ethics Practitioners’ Association of Canada), dont cinq ans à titre de président. Nous avons des membres en poste et des membres retraités des secteurs public et privé; nos activités de formation ont été très appréciées des fonctionnaires qui sont désireux de réfléchir aux dimensions éthiques de leur travail.

Cette expérience me permet de souligner diverses dimensions de la conduite éthique des fonctionnaires en relation avec le parlement, les ministres et le cabinet. Je ne suis pas un expert de la législation, des structures et des procédures relatives aux conflits d’intérêts, ni des détails des affaires présentes, j’espère plutôt élucider le contexte du travail effectué par les fonctionnaires de manière professionnelle et éthique. Je terminerai en formulant cinq recommandations.

 

Premièrement, la confiance est essentielle à une fonction publique efficace. Le public doit faire confiance à son gouvernement afin de rendre possible des relations harmonieuses et constructives entre l’appareil gouvernemental et la société. Sans cette confiance, la paix, l’ordre et la bonne gouvernance ne peuvent exister, pas plus qu’un marché commercial dynamique. C’est pourquoi il est essentiel d’écarter les intérêts privés dans les décisions et les opérations gouvernementales. Les conflits d’intérêts, qu’ils soient réels ou simplement potentiels ou apparents, peuvent détruire au sein de la population la conviction que le gouvernement agit dans son intérêt. Par conséquent, il est tout aussi important d’éviter l’apparence que l’existence effective d’un conflit d’intérêts.

Deuxièmement, les fonctionnaires impartiaux et les représentants élus doivent collaborer au travail du gouvernement. Il faut que leurs rôles complémentaires et leurs principes de fonctionnement soient clairs et reconnus. Cette relation formulée de manière prudente et inspirante est bien soulignée dans le rapport de 1996 sur les valeurs et l’éthique de la fonction publique intitulé « De solides assises ». En plus d’énoncer les valeurs que l’on veut retrouver dans chaque milieu de travail et dans chaque activité, telles que l’intégrité et le respect, il précise les caractéristiques du professionnalisme au sein de la fonction publique dans le système démocratique canadien.

Troisièmement, des mécanismes importants se sont développés dans ce domaine depuis 1996, par exemple en ce qui concerne la responsabilité, les conflits d’intérêts chez les politiciens et les fonctionnaires et la protection contre les représailles des personnes qui divulguent des actes répréhensibles. Il existe également un solide ensemble de pratiques exemplaires visant à encourager un comportement éthique au sein des organismes. Il s’agit notamment de la formulation des valeurs et des codes de conduite, de la formation et du dialogue, des services de conseil et de médiation, et de la gestion des conflits d’intérêts, qui peut se présenter par exemple dans les petites communautés où les fonctionnaires doivent fréquemment traiter avec des amis et des proches parents.

Les responsables de l’éthique dans l’ensemble du gouvernement fédéral disposent d’un réseau où ils font connaître leurs idées. Notre association (l’APEC) leur offre aussi la possibilité de bénéficier d’un dialogue professionnel et d’apprendre de l’expérience acquise dans d’autres secteurs.

Quatrièmement, les organismes peuvent bien avoir des codes de conduite et/ou des énoncés de valeurs. Les codes de conduite établissent un ensemble de règles et de normes qui forment des principes fondamentaux. La question est alors de savoir si tel ou tel comportement est conforme ou non à une norme, s’il obéit ou non à une règle, et quelles sont les sanctions ou les conséquences en cas de transgression. D’autre part, les valeurs concrétisent les aspirations d’un organisme. La question juste à soulever ici est la suivante : dans quelle mesure tel ou tel comportement incarne-t-il nos idéaux, et comment pourrions-nous mieux faire? C’est là le domaine de l’apprentissage, de l’amélioration et de la célébration de l’excellence. À mon avis, un organisme a besoin des deux. Pour être sérieux en matière d’éthique, il faut disposer d’un seuil d’acceptabilité et sanctionner ce qui se situe en dessous de ce seuil. Mais les organismes doivent viser plus haut que la simple légalité, sinon ils n’inspireront pas l’esprit d’initiative et le goût de l’excellence à leur personnel.

Cinquièmement, ce qui se passe au sein d’un organisme reflète sa culture. La culture existe à tous les niveaux et est constamment façonnée par les comportements à tous les niveaux, mais le facteur clé est le leadership; l’exemple donné au sommet de la hiérarchie. La culture se répercute en cascade; l’éthique des hauts dirigeants est signalée par leurs actions plus encore que par leurs paroles, et se répercute dans tout l’organisme.

Sixièmement, l’éthique devient effective notamment quand une personne a le courage de prendre la parole, de soulever un enjeu au risque de rencontrer de la résistance et de se rendre impopulaire, ou pire encore. Une chercheuse et éducatrice américaine, le Dr Mary Gentile, a découvert que les gens savent souvent ce qui est juste et veulent agir en ce sens, mais qu’ils se sentent mal à l’aise de dire la vérité aux détenteurs du pouvoir, même si la culture l’accepte. Les trois étapes de sa démarche pour « Donner une voix aux valeurs » (Giving Voice to Values) amènent une personne à réfléchir sur son courage moral, à élaborer des scripts personnels de prise de position, puis à répéter son scénario et à le mettre en pratique. Son approche est suivie dans le monde entier, y compris dans certaines écoles de commerce et ailleurs au Canada. La capacité de dire la vérité aux détenteurs du pouvoir est nécessaire à tous les niveaux, du personnel subalterne ayant un problème avec un superviseur jusqu’à l’interaction entre un ministre et son adjoint. (Au fait, je n’ai rien à gagner personnellement à faire connaître son travail.)

Septièmement, il est nécessaire d’élever la voix pour faire le ménage. Le secret permet à des pratiques comme l’intimidation et la fraude de se poursuivre dans le noir. Cependant, le secret est totalement différent de la confidentialité, qui est une nécessité absolue pour permettre aux fonctionnaires de donner des conseils honnêtes aux ministres et aux ministres de rechercher de tels avis.

 

Voici maintenant mes cinq recommandations. Les deux premières concernent spécifiquement les conflits d’intérêts.

1. Pour éviter que la question des conflits d’intérêts soit négligée, le président de chaque réunion du cabinet devrait toujours la soulever au début de chaque rencontre et inviter toute personne concernée à se récuser.
2. Il pourrait y avoir un processus semblable dans les ministères. Lorsqu’un sous-ministre aide son ministre à se préparer pour la prochaine réunion du cabinet, son briefing écrit ou oral pourrait inclure un rappel du type « Veuillez vous assurer que vous n’êtes pas en conflit d’intérêts concernant ces points à l’ordre du jour. » (Ce rappel devrait être considéré comme faisant partie du soutien qu’un sous-ministre doit offrir à un ministre.)
3. Les demandes adressées à un ministère par un ministre ou par le cabinet peuvent être énoncées de manière aussi large que la suivante : « Fournir des options réalisables pour atteindre X» et aussi restreinte que la suivante : « Faire preuve de diligence raisonnable sur le choix Y pour atteindre X». Afin de donner les meilleurs conseils possibles, de dire la vérité aux détenteurs du pouvoir et de protéger les ministres des risques éventuels, la réponse du sous-ministre à une demande restreinte pourrait ajouter tout autre renseignement pertinent que le personnel du ministère peut produire.
4. Les fonctionnaires se sentent parfois soumis à des pressions inappropriées lorsqu’ils prennent des décisions ou lorsqu’ils fournissent des informations ou des analyses. Ils doivent respecter leur code de valeurs et d’éthique et résister aux pressions en sens contraire. Pareillement, les autres partis devraient également respecter ce même code et ne pas essayer de faire en sorte que les fonctionnaires y dérogent. Une déclaration devrait être ajoutée au code à l’intention de toute personne qui traite avec la fonction publique qui pourrait s’énoncer ainsi : « Le fait d’exercer une pression ou d’influencer un fonctionnaire fédéral pour qu’il contrevienne au code constitue une violation du présent code ». Ceci est compatible avec les instructions actuelles adressées aux ministres et au personnel ministériel.
5. Une culture éthique est soutenue par un dialogue constant sur « le bien » ainsi que par des instructions spécifiques sur les normes, les valeurs, les structures et les processus. Les hauts dirigeants doivent « donner l’exemple au sommet » en soutenant activement ce dialogue et cette formation.

En conclusion : La fonction publique canadienne a la capacité de fournir un service expert et éthique. Si c’est ce que veulent les parlementaires, ils doivent soutenir cette capacité et en faire une exigence minimale. Je vous remercie.